Hva er kort programtid?
Integreringsloven ble innført i 2021, med en målsetning om at deltakere i introduksjonsprogram skulle få et program som i større grad var tilrettelagt deres behov; både type tiltak og tid i program skulle tilpasses den enkelte deltakers behov for kvalifisering, i lys av medbrakt kompetanse og alder. Samtidig har integreringsloven en målsetning om å legge til rette for at flere skal få formell kvalifisering gjennom introduksjonsprogrammet, for å styrke deres muligheter til å delta på ulike samfunnsarenaer, og dermed integreringen generelt, og ikke minst, for å gi flere en varig tilknytning til arbeidslivet.
Deltakere som har fullført videregående opplæring skal etter integreringsloven ha tre til seks måneder i introduksjonsprogram, med mulighet for inntil seks måneders forlengelse. Med fullført videregående opplæring regnes personer som tilfredsstiller utdanningskravet for godkjent studiekompetanse etter GSU-listen. Det er imidlertid gjort unntak for deltakere med utdannelse på videregående nivå fullført i Ukraina, selv om dette ikke gir studiekompetanse i henhold til GSU-listen. Videregående opplæring i Ukraina er normalt 11 år, mot 13 år i Norge.
Retten til norskopplæring er uavhengig av retten til introduksjonsprogram, og deltakere med kort programtid vil ofte ha rett til norskopplæring ut over den tiden de er i introduksjonsprogram. Personer med utdannelse på videregående nivå eller høyere har rett til opplæring i norsk i 18 måneder eller til de når sitt norskmål (B1/B2). Deltakere med midlertidig kollektiv beskyttelse har kun rett til norskopplæring i 12 måneder, men kan få opplæring i ytterligere 6 måneder dersom kommunen har kapasitet til det.
Hva er de midlertidige lovendringene?
Etter fullskalainvasjonen i Ukraina, valgte Norge å bosette flyktninger fra Ukraina med midlertidig kollektiv beskyttelse i kommunene og gi kommunene som bosetter integreringstilskudd for blant annet å dekke norskopplæring og introduksjonsprogram. For å gjøre det mulig å ta imot et høyt antall flyktninger ble det imidlertid gjort en rekke midlertidige tilpasninger i lovverket.
Noen sentrale endringer for deltakere med midlertidig kollektiv beskyttelse (MKB), er:
- Deltakere med MKB har rett, men ikke plikt til introduksjonsprogram.
- Kommunene har plikt til å tilby introduksjonsprogram til deltakere med MKB, men programmet trenger ikke å være på heltid.
- Deltakere med MKB har kun rett til tolv måneders norskopplæring, men kan få utvidet norskopplæring i seks måneder til, dersom kommunen har kapasitet til dette.
- Deltakere med MKB har ikke rett eller plikt til opplæring i samfunnskunnskap og livsmestring, men kommunene oppfordres likevel til å tilby dette om de har kapasitet til det.
- Deltakere med MKB kan gå ut i arbeid – uten å miste retten til introduksjonsprogram i inntil to år.
- Deltakere med MKB skal ha kort programtid selv om de kun har fullført VGO, og de trenger ikke tilfredsstille utdanningskravet i GSU-listen.
Midlertidig lov gir imidlertid ikke unntak for den overordnede målsetningen i integreringsloven om å jobbe mot at deltakere i introduksjonsprogram skal få varig tilknytning til arbeid, og norskmålet er det samme som for andre deltakere med kort programtid.
Tid i program og måloppnåelse
Det har vært en kraftig økning i andelen som får kort programtid i perioden 2021–2024. I 2021 fikk 14 prosent av deltakerne i introduksjonsprogrammet kort programtid. I 2023 var andelen nesten seks ganger høyere – på 83 prosent. Økningen skyldes i hovedsak høye ankomsttall av flyktninger fra Ukraina, men også blant de som følger introduksjonsprogram etter ordinær lov har det vært en sterk økning i andel som får kort programtid. I 2021 fikk 14 prosent av deltakere som ikke er fra Ukraina kort programtid, mot 28 prosent i 2023.
De aller fleste (82 prosent) deltakerne som har avsluttet kort programtid før juli 2023, har fått seks måneder eller mer i program. De som avslutter før seks måneder, gjør det i hovedsak fordi de har flyttet ut av landet eller kommunen, eller fordi de har funnet arbeid.
Litt over en tredjedel (35 prosent) av deltakerne med kort programtid får kun seks måneder i program uten forlengelse. Målet for introduksjonsprogram for deltakere med kort programtid, er at de skal kvalifiseres for enten arbeid eller høyere utdannelse. Av de som går ut av program etter seks måneder, er det kun 22 prosent som er registrert med overgang til arbeid eller utdannelse.
13 prosent er registrert med maksimal programtid på tolv måneder, og denne gruppen har en høyere andel som er registrert med overgang til arbeid eller utdannelse, enn deltakerne som har seks måneder i program (39 prosent mot 22 prosent).
Gruppen som får forlenget ut over seks måneder, men som likevel ikke går fulle tolv måneder i program, har imidlertid den høyeste måloppnåelsen (52 prosent registrert med overgang til arbeid eller utdannelse). Denne gruppen utgjør en tredjedel (34 prosent) av deltakerne.
Det er en betydelig gruppe som går ut av introduksjonsprogrammet før de har hatt maksimal programtid på tolv måneder, selv om de ikke går videre til verken arbeid eller utdannelse. Hvis vi ser kun på deltakere som ikke har kommet i jobb eller utdanning etter fullført kort programtid[2], er det kun 16 prosent som har fått fulle tolv måneder i program.
Vi finner stor variasjon i praksis for forlengelse av program for deltakere med kort programtid. Nasjonalitet og bosettingskommune virker å ha større betydning for hvem som får forlengelse, enn individuelle behov for kvalifisering. I 27 prosent av kommunene har ingen deltakere fått utvidelse ut over seks måneder. Blant de som får maksimal tid for kort programtid er det klar overvekt av deltakere som følger introduksjonsprogrammet etter ordinær lov. 57 prosent av deltakere med kort programtid fra andre land enn Ukraina får 12 måneder i program, mot kun 5 prosent av deltakere fra Ukraina.
Det er også betydelig forskjell mellom kommunene i hvor stor andel av deltakerne som går videre til arbeid eller utdannelse. Kommuner som har høy måloppnåelse kjennetegnes av å ha fått på plass et fungerende opplæringstilbud til deltakerne og tilbyr flere timer med tiltak per deltaker, enn kommuner med lavere måloppnåelse. Her ser antall timer med norskopplæring ut til å ha særlig stor betydning.
Norskopplæring innenfor og etter endt introduksjonsprogram
Med innføring av kort programtid ønsket lovgiver at de som har forutsetninger for å lære norsk med rask progresjon skulle få undervisning tilpasset dette. I de kommunene vi har besøkt har det vært en betydelig omlegging av norskopplæringen i perioden, fra minimalt med tilrettelegging for denne gruppen i 2021, til et hovedfokus på de som forventes å lære med rask progresjon i 2023. Både endringen i sammensetning av deltakergruppen og de høye ankomsttallene fra Ukraina har sannsynligvis bidratt til at denne omleggingen har gått raskere enn den ellers ville gjort. Det at flere nå får opplæring med rask progresjon er imidlertid ikke ensbetydende med at kommunene har blitt bedre på individuell tilrettelegging. Det er fremdeles en tendens til at kommunene tilpasser undervisningsopplegget til de største deltakergruppene. I 2021 var deltakere med kort programtid ofte frustrerte over at undervisningen gikk for sakte, men i 2023 traff vi deltakere med kort programtid i mange kommuner som ikke hadde utbytte av undervisningen fordi den gikk for fort fram.
I integreringsloven ligger det en forventing om at deltakerne skal få mulighet til å fortsette å lære norsk etter endt tid i program, men langt fra alle kommuner legger til rette for at deltakere som går videre til arbeid etter endt program får mulighet til å fortsette med norskundervisning. Færre enn én av tre kommuner har tilbud om norskundervisning på kveldstid eller i helger. Voksenopplæringer med mange elever har langt oftere opplæring på kveldstid og i helger enn de med færre elever, men selv blant voksenopplæringer med flere enn 200 deltakere, er det kun to tredjedeler som har tilbud om opplæring på kveldstid og i helger.
Med introduksjonsloven ble kommunens plikt til å tilby norskopplæring endret fra et gitt antall timer opplæring i norsk, til en plikt til å legge til rette for at deltakerne skal nå norskmålet sitt. Norskmålet fastsettes på grunnlag av tidligere utdannelse og mål for introduksjonsprogram. Vi finner at kommunene i svært liten grad forholder seg til hvor stor andel av deltakerne i program som når norskmålet sitt. Ingen av kommunene vi har kontaktet om dette har tilgjengelige tall eller estimat for hvor stor andel som faktisk når dette målet. Det føres heller ikke statistikk over andelen som når norskmålet på nasjonalt nivå. Når det ikke finnes tall for andelen som når norskmålet, er det vanskelig å føre tilsyn med om deltakerne får den opplæringen de har krav på.
Lite individuell tilpasning av programinnhold og manglende arbeidsretting
92 prosent av deltakerne med kort programtid har arbeid som sluttmål for introduksjonsprogrammet, og de skal etter loven ha arbeidsrettede elementer som en del av introduksjonsprogrammet. Det er imidlertid kun 58 prosent som har fått minst ett arbeidsrettet element. Kommunene jobber hardt med å få på plass praksisplasser, men det er mange deltakere som skal ha praksisplass, og deltakere som ikke kan norsk kan være vanskelige å plassere.
Ut over obligatoriske elementer får deltakere med kort programtid forholdsvis lite annet programinnhold, og 37 prosent av deltakere med MKB får enten kun norsk eller norsk og praksis. Deltakere som følger introduksjonsprogrammet etter ordinær lov har også rett og plikt til opplæring i samfunnskunnskap og livsmestring. De får derfor som oftest (men ikke alltid) noe mer variert programinnhold. Mange kommuner tilbyr også opplæring i enten samfunnskunnskap eller livsmestring til deltakere med MKB; 57 prosent av deltakere med midlertidig kollektiv beskyttelse er bosatt i en kommune som tilbyr enten samfunnskunnskap eller livsmestring til deltakere fra Ukraina.
For deltakere med kort programtid, og særlig deltakere med midlertidig kollektiv beskyttelse, finner vi at det er lite individuell tilpasning av programinnhold. De fleste får først og fremst opplæring i norsk, og en praksisplass avhenger av om kommunen klarer å finne det. Kommunene har sjelden et stort utvalg i opplæringstilbud tilrettelagt for deltakere som ikke kan noe særlig norsk, og deltakere med kort programtid kommer sjelden til et nivå hvor de kan følge undervisning på norsk før de nærmer seg slutten av programtiden. Dette medvirker til at deltakere med kort programtid får lite individuell tilpassing av programinnhold. Spredt bosetting gjør også at det sjelden er mange nok deltakere med spesielle opplæringsønsker eller behov i den enkelte kommune, til at de kan opprette mer spesialiserte kurs, og mange steder får alle deltakere med kort programtid det samme innholdet i sitt program. I intervju med oss er det mange deltakere som etterspør tiltak med mer individuell tilpasning. For eksempel er det i nesten alle kommuner vi har besøkt én eller flere deltakere som etterspør informasjon om hvordan de kan går fram for å starte en egen bedrift – de ønsker opplæring i entreprenørskap.
Noen kommuner, også mindre bosettingskommuner i distriktene, har imidlertid klart å få på plass variert programinnhold med alle obligatoriske elementer og betydelig individuell tilpasning.
Stor variasjon i tilpasningsstrategier
Perioden vi skriver om i denne rapporten har vært preget av svært store svingninger i ankomsttall for flyktninger. Det første året etter innføring av integreringsloven var ankomsttallene rekordlave, mens de to siste årene har vært preget av rask oppskalering og omstilling av tilbudet i alle bosettingskommuner som følge av rekordhøye ankomsttall.
Midlertidig lov oppfordrer kommunene til å gi også deltakere med MKB et fullverdig introduksjonsprogram, men legger inn flere muligheter for å gi et redusert tilbud dersom kommunene har kapasitetsutfordringer. I den første perioden med høye ankomsttall måtte ansatte i norske kommuner legge inn en ekstraordinær innsats for å kunne ta imot alle flyktningene som kom på en god måte. En del kommuner klarte ikke å få på plass et fullverdig introduksjonsprogram i løpet av det første året. To år etter den fullskala invasjonen begynner mange kommuner å få på plass alle komponentene som deltakerne skal og bør ha, slik at de kan gi et opplæringstilbud i tråd med det som anbefales. Men det er også en del kommuner som fremdeles ikke har oppskalert tilbudet i tråd med ankomsttallene, og som ikke ser ut til å være på vei til å kunne gi et variert fulltidstilbud til MKB-deltakere. Det er av og til uklart hvilke kapasitetsutfordringer disse kommunene har som gjør at tilbudet skiller seg så markant fra mange andre kommuner, når flere mindre kommuner med begrenset bosettingserfaring har klart å få på plass mer omfattende program enn flere større kommuner med bosettingserfaring. I noen kommuner tolkes signalene fra myndighetene som at de ikke skal gi et fullverdig introduksjonsprogram til denne gruppen, fordi gruppen kun har midlertidig beskyttelse og for at Norge skal framstå som mindre attraktivt som destinasjonsland. Unntakene i loven, og fremstillingen av dette som en «dugnad» i kommunene for å ta imot rekordmange flykninger, kan også ha bidratt til at noen kommuner har fått en forståelse av det for denne gruppen ikke er like viktig å gjøre alt i tråd med lovverket.
Vi har sett at mange kommuner, i tråd med intensjonen i integreringsloven, jobber systematisk for at deltakere i introduksjonsprogrammet skal få formell kvalifisering og langsiktig tilknytning til arbeidslivet. Men i noen kommuner gjøres det unntak for flyktningene med MKB, og ansatte i en rekke ulike kommuner gir uttrykk for at de tror midlertidig lov gir unntak fra den overordnede målsetningen i integreringsloven om å jobbe mot varig tilknytning til arbeid. Uklare og blandede signaler om hvordan man skal forholde seg til denne gruppen, bidrar til at kommunene får ulik praksis når de bestemmer innhold i og lengde på program for deltakere med MKB.
[1] Her ser vi kun på de som kan antas å være en del av arbeidsstyrken. Dette vil si de som ikke har flyttet, ikke er hjemme med barn under ett år og ikke er registrert som sluttet på grunn av helsemessige utfordringer.
[2] Her ser vi kun på de som kan antas å være en del av arbeidsstyrken. Dette vil si de som ikke har flyttet, ikke er hjemme med barn under ett år og ikke er registrert som sluttet på grunn av helsemessige utfordringer.
