introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger

Programmet skal gi deltakerne grunnleggende ferdigheter i norsk, innsikt i norsk samfunnsliv og mulighet til å kunne delta i arbeid eller utdanning.

Kommunene har plikt til å etablere introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere som blir bosatt i den enkelte kommune. Programmet er et fulltidsprogram og deltakelse utløser rett til introduksjonsstønad.

Hovedinnholdet i programmet er opplæring i norsk og samfunnskunnskap og ulike tiltak som forbereder deltakerne til videre opplæring eller lønnet arbeid.

Fra 1. januar 2021 ble ny lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) vedtatt. Her justeres blant annet varigheten i programmet, slik at deltakere nå både kan få kortere og vesentlig lengre integreringsløp enn tidligere.

Det ble samtidig innført nye elementer i programmet, blant annet obligatorisk foreldreveiledning og «livsmestring i nytt land».

Fafo vil følge arbeidet med ny integreringslov gjennom flere større prosjekter fram mot 2024 – se listen under for mer informasjon.

Ifølge Statistisk sentralbyrås Monitor for introduksjonsprogram, er om lag 6 av 10 i arbeid eller under utdanning ett år etter avsluttet program. Samtidig er det store variasjoner i resultatene, både mellom ulike kategorier av deltakere og mellom kommuner.

Årsakene til disse variasjonene er analysert og drøftet i en rekke Fafo-rapporter, blant annet i rapporten «Introduksjonsprogram og norskopplæring. Hva virker – for hvem» fra 2017. 

Hvilke deltakere lykkes?

Ett år etter avsluttet introduksjonsprogram er det langt flere menn enn kvinner som er sysselsatt. Blant de som avsluttet programmet i 2018, var andelen i arbeid ett år etter nesten dobbelt så høy for menn som for kvinner.

Samtidig er det verdt å merke seg at innvandrede kvinner i snitt har lavere utdanning enn menn. De bruker dermed lengre tid på å kvalifisere seg for arbeid.

Over tid øker sysselsettingen både blant menn og kvinner, og kjønnsforskjellene reduseres noe.

Blant unge – de under 25 år – er aktiviteten høy ett år etter programslutt. Nesten 4 av 5 er i arbeid eller utdanning. Flertallet i denne gruppen tar dessuten mer utdanning i Norge før de beveger seg ut i arbeidslivet eller samtidig med at de er i jobb.

Det er også klare forskjeller mellom deltakerne etter landbakgrunn, både med tanke på sysselsetting og inntekt. Flyktninger fra Somalia og Irak har gjennomgående noe dårligere resultater enn flyktninger fra for eksempel Eritrea og Etiopia.

Utdanningsnivå påvirker også muligheten til å skaffe seg en jobb i Norge. Noen av de forskjellene som finnes mellom flyktninger fra ulike land, handler om hvilken tilgang de har hatt til utdanning

Hvilke kommuner lykkes?

Integreringsloven gir en ramme for kommunenes og fylkenes ansvar i integreringsarbeidet. Men innenfor denne rammen både kan og bør det lokale tilbudet til deltakerne variere. En flyktning med høyere utdanning og relevant arbeidserfaring trenger et annet tilbud fra kommunen enn en flyktning som mangler grunnskole.

Variasjonen er også stor når det gjelder tilbudenes kvalitet og i hvor godt kommunene greier å tilpasse opplæringstilbudet til ulike deltakernes behov. Dette har konsekvenser for deltakernes resultater.

Å lykkes i arbeidslivet handler ikke bare om å få en fot innenfor, men også om å få en inntekt du kan leve av og en jobb du kan leve med.

Innvandrere er overrepresentert i de dårligst regulerte delene av arbeidslivet. Her er jobbene oftere midlertidige, med lavere krav til kompetanse og færre muligheter for å bevege seg over i tryggere jobber. Et godt introduksjonsprogram bør derfor balansere målet om rask sysselsetting med ønsket om god sysselsetting.

Deltagere skal oppnå et minimumsnivå i norsk og det er kommunen og fylkeskommunens ansvar å skal sørge for opplæring slik at deltageren oppnår minimumsnivået. Departementet har utarbeidet veiledende retningslinjer.

Store variasjoner i deltakernes utgangspunkt

Det er store, lokale variasjoner i hvilke resultater deltakerne får av norskopplæringen. En del av disse forskjellene skyldes ulikheter i sammensetningen av elevmassen. I rapporten «Introduksjonsprogram og norskopplæring. Hva virker – for hvem?» tok vi derfor høyde for dette, da vi skulle undersøke sammenhengen mellom kommunenes tilbud om norskopplæring og deltakernes resultater.

Det er store forskjeller mellom ulike deltakere i tilbøyeligheten til å bestå norskprøver:

• Unge har langt høyere sannsynlighet for å bestå testen enn eldre
• Kvinner deltar lenger i norskopplæring og består norskprøver i større grad enn menn
• Deltakere med middels eller høy utdanning består norskprøver i langt større grad enn deltakere med lite eller ingen utdanning.
• Det er også betydelige forskjeller mellom deltakere fra ulike land, selv etter at det er tatt hensyn til alder, kjønn og de ulike læringssporene ordningen tilbyr.

Hva påvirker kvalitet i opplæringstilbudet?

Forskjellene i deltakernes utgangspunkt forklarer mye av variasjonen i resultater. Selv etter at vi har tatt hensyn til at deltakerne har ulike utgangspunkt, finner vi at opplæringsinstitusjonenes størrelse, organisering, samarbeidsformer og lærernes kompetanse har målbar betydning for deltakernes resultater:

• Deltakere ved store opplæringsinstitusjoner med mange deltakere har gjennomgående større sannsynlighet for å bestå en norskprøve enn deltakere ved mindre opplæringsinstitusjoner. En mulig forklaring er at større institusjoner kan ha et mer differensiert opplæringstilbud.
• Bredde i tiltaksviften, i form av hurtigspor tilbud om nettbasert undervisning, kombinasjonsløp med grunnskolefag og kombinasjonsløp med videregående opplæring er også assosiert med bedre resultater for deltakerne.
• Gode samarbeidsrelasjoner med grunnskole, videregående skole og sivilsamfunn ser ut til å komme deltakerne til gode i form av større sannsynlighet for å bestå en norskprøve.
• Høy formell kompetanse blant norsklærerne er forbundet med bedre resultater blant deltakerne. Dette gjelder for deltakere på alle spor og var særlig tydelig på de opplæringsstedene der en høy andel av lærerne hadde utdanning i norsk som andrespråk.

Deltakernes perspektiver på norskopplæringen

Det er gjennomført svært få studier som har vært designet spesielt for å fange opp brukererfaringer i introduksjonsprogrammet. I mange evalueringer er likevel kvalitative intervjuer av deltakere inkludert.

Ved å sammenfatte innspillene fra ulike studier kan man etablere et inntrykk av visse mønster. Dette ble gjort i rapporten «10 års erfaringer. En kunnskapsstatus om introduksjonsprogram og norskopplæring for innvandrere».

Her er noen av de viktigste funnene:

• Koblingen mellom deltakelse og økonomisk støtte oppleves av de fleste som rimelig, så lenge regelverket er klart og utøves likt.
• Det finnes lite systematisk kunnskap om hvorvidt deltakerne kjenner sine rettigheter i situasjoner der de har behov for å klage på det tilbudet de får.
• Opplevelsen av muligheten for medvirkning varierer betydelig. Dette kan både handle om at deltakere har ulikt ønske om å påvirke programmet og ulik mulighet.
• Om heldagsprogram oppleves som for mye, for lite eller akkurat passe, påvirkes av hvor mye deltakerne må ta ansvar for utenfor programtiden, deltakernes øvrige kapasitet for å delta i et omfattende program og av kvaliteten på tilbudet.
• De fleste mener at norskferdigheter er viktig, men flere studier tyder på at det er etterspørsel etter mer muntlig norsktrening, mindre egentid til lekser og større differensiering ut fra ferdigheter.
• Deltakere som har vært i språk- eller arbeidspraksis, har blandede erfaringer. Blant dem som var kritiske, kom særlig fire momenter opp: dårlig kvalitet på opplæringen, ønske om større bredde i tilbudet av praksisplasser, kritikk av hvordan kombinasjonen av skole og praksis ble organisert, og ønske om å slippe praksis for å kunne prioritere et mer skolerettet løp.
• Blant deltakere som startet med basisundervisning – grunnskole eller videregående skole – i løpet av programperioden, var motivasjonen for skoleløpet gjennomgående høy, men også preget av bekymring for å få nok tid til skolen, og for egen økonomi.
• Blant deltakere med høy utdanning er mange opptatt av kvaliteten på undervisningen og på varierende kompetanse i hjelpeapparatet i å veilede høyt utdannede personer videre fram mot godkjenning og eventuell supplering av tidligere utdanning.

For en fersk kartlegging av brukernes erfaringer med introduksjonsprogrammet, se IMDis egen undersøkelse fra 2021.

Hva arbeidsgivere snakker om når de snakker om språk

Over tid har norsk integreringspolitikk stilt stadig strengere krav til at innvandrere skal lære seg norsk. En av begrunnelsene er at grunnleggende norskferdigheter vil gjøre det lettere å delta i norsk arbeids- og samfunnsliv.

I rapporten «Hva arbeidsgivere snakker om når de snakker om språk» kartlegges arbeidsgiveres forståelse av språkkrav og språkprøver i forbindelse med ansettelsesprosesser.

Norskprøven kan forstås som en måte å formalisere og standardisere språk som en type målbar kompetanse. Samtidig handler språk om kommunikasjon i bred forstand. Rapporten belyser hva arbeidsgivere legger i at «søkere med innvandrerbakgrunn må være gode i norsk», og ikke minst – hvilke metoder og verktøy de benytter for å vurdere det språklige nivået til en arbeidssøker.

• Flere arbeidsgivere opplever at nivået en kandidat har bestått på en norskprøve ikke speiler kandidatens faktiske norskferdigheter. Dette kan skape en type legitimitetsutfordring til prøven.
• Selv om en av tre av respondentene i spørreundersøkelsen oppgir at de er helt eller delvis enige at bestått norskprøve nivå B2 gir tilstrekkelig informasjon om norskferdigheter, viser de andre datakildene at arbeidsgivere i liten grad bruker informasjonen fra denne prøven i rekrutteringsprosessen.
• For arbeidsgivere viser det seg altså at arbeidssøkerens subjektive egenvurdering har større informasjonsverdi enn språkstandarden. Flere arbeidsgivere har begrenset kjennskap til norskprøven og de ulike nivåene. Andre kjenner til prøven, men stoler ikke på prøvens objektivitet.
• For noen fremstår det tilfeldig hvilket nivå en kandidat klarer å oppnå på selve prøven. Bekymringen deres er at selv om en kandidat pugger masse til en prøve og oppnår et godt resultat, trenger ikke det nødvendigvis si noe om de faktiske språkferdighetene til kandidaten slik de kommer til uttrykk i selve arbeidssituasjonen.
• Flere av informantene snakker om betydningen av «kommunikasjon» i bred forstand. Språk er normer, kultur og humor, og kan ikke fanges opp i en prøve, er det flere som hevder.

Betydningen av norskkompetanse hos utenlandske arbeidstakere har økt i takt med arbeidsinnvandringen og et stadig mer internasjonalisert arbeidsliv.

I en egen rapport ser Fafo-forskere nærmere på språkutfordringer på arbeidsplassen i tre ulike bransjer: ved et sykehjem, et universitetsinstitutt og på byggeplassen.

Fellestrekk på tvers av næringer er at mulighetene for å lære språk er avhengig av tilknytning til arbeidsplassen (fast eller midlertidig ansatt), bosted, opplevd nytteverdi og praktisering.

Som en del av undersøkelsen har forskerne intervjuet utenlandske arbeidstakere, deres kolleger og ledere om bruk av språk på jobben og i fritida. I tillegg omfatter rapporten også data fra en landsomfattende spørreundersøkelse blant bosatte polske og litauiske arbeidsinnvandrere.

FNs barnekonvensjon gir alle barn individuelle menneskerettigheter. Samtidig er barn, fram til de når myndighetsalder, foreldres ansvar. Foreldre har rom til selv å bestemme hvordan de vil oppdra barna sine. Samtidig reguleres foreldreskapet gjennom lovverk og velferdsstatlige tiltak.

Barn har krav på omsorg og omtanke. De skal med økende alder og modenhet tas med på råd. Avtaler om ekteskap inngått på barnets vegne er ikke gyldig. Barnet skal heller ikke utsettes for psykisk eller fysisk skade eller vold.

Foreldreveiledning i offentlig regi er drevet i flere tiår – først og fremst som et universelt forbyggende tiltak. Foreldre inviteres, men det er frivillig å delta. Hensikten er å forebygge problemer og å styrke foreldrene.

Det gis også foreldreveiledning på såkalt selektert og indikert nivå. Da er målet å korrigere og forbedre foreldre-barn-relasjonen der det er fastslått utfordringer eller risiko.

Fafos forskning

Fafo har både forsket på hvordan foreldre som har innvandrerbakgrunn opplever å være foreldre og hvordan de opplever foreldreveiledning.

Fafo har også forsket på foreldreveiledning sett fra veilederes ståsted.

Foreldre med innvandrerbakgrunn er – som andre foreldre – forskjellige og har ulike tilnærminger. Mens noen er tradisjonsorienterte og savner storfamilie og fellesskap i landet de forlot, er andre nysgjerrige på hvordan barneoppdragelse gjøres i Norge.

Foreldre som har deltatt i foreldreveiledning er fornøyd med å få mer kunnskap og større trygghet. Det samme gjelder at det har gitt dem et nettverk av andre foreldre de kan diskutere med.

Mens noen strever med å finne ut hvordan det norske systemet virker – ikke minst barnevernet – tar andre del i nye nettverk.

Foreldre som har deltatt i foreldreveiledning er fornøyd med å få mer kunnskap og større trygghet. Det samme gjelder at det har gitt dem et nettverk av andre foreldre de kan diskutere med.

Det framstår viktig at veiledere evner å skape relasjoner til foreldre bygget på åpenhet og anerkjennelse, ikke forhåndsdefinering eller -dømming.

Sentralt er både hvordan foreldre oppfattes og hva som anses som målet med veiledningen. Er målet å reprogrammere foreldre som omsorgspersoner, eller dels å informere om, dels å drøfte, hvordan krevende forhold kan håndteres – basert på ulike foreldres utgangspunkt?

Foreldreveiledning i introduksjonsprogrammet

Kommunene skal ha kvalifiserte veiledere, men står ellers nokså fritt i hvordan de vil legge dette opp. Flere kommuner har også erfaring med å drive foreldreveiledning som del av introduksjonsprogrammet fra før dette ble obligatorisk.

Når det gjelder foreldreveiledning, vil Fafos pågående undersøkelse av hvordan nye obligatoriske elementer i introduksjonsordningen iverksettes være konsentrert om hvem som veiledes, hvordan, av hvem, med hvilken hensikt og med hvilke erfaringer.

Negativ sosial kontroll er definert i Regjeringens handlingsplan Frihet fra negativ sosial kontroll og æresrelatert vold (2021–2024). Dette forstås som «press, oppsyn, trusler eller tvang som systematisk begrenser noen i sin livsutfoldelse eller gjentatte ganger hindrer dem i å treffe selvstendige valg om eget liv og fremtid».  

Retten til selvbestemmelse omfatter identitetsspørsmål knyttet til kropp og seksualitet, valg av venner, religion, påkledning, utdannelse, jobb, kjæreste, ektefelle og helsehjelp.

Den første nasjonale handlingsplanen som berørte slike spørsmål kom i 1998. Den handlet om å forebygge og bekjempe tvangsekteskap. Denne ble avløst av nye planer på løpende bånd. Disse omfattet fra år 2000 kjønnslemlestelse og fra 2013 «alvorlige begrensninger av unges frihet» – en forløper til begrepet negativ sosial kontroll.

Tidligere Fafo-forskning

Fafo har gjennomført flere forskningsprosjekter som belyser og utforsker denne problematikken.

Utgangspunktet har vært fra frivillige organisasjoners innsatser og offentlige tiltak, men også sett fra foreldre og unges ståsted.

Foreldre

Blant foreldre oppleves individualisme – ofte forstått som egoisme – og liberale holdninger til rus og seksualitet som særlige truende sider ved det norske samfunnet.

Tradisjonelle verktøy for disiplinering og kontroll – som fysisk avstraffelse, felles religiøse normer og storfamiliens støtte – er ikke tilgjengelig her. Enkelte opplever at de ikke er i stand til å utøve foreldreskap på en adekvat måte.

En rekke sosiale forhold bidrar samtidig til endring i retning av mer liberal oppdragelsespraksis. Dette handler dels om læring og tilpasning, dels om endring som følge av konflikt.

Mange familier opplever at referansepunkter endrer seg. Idealiserte glansbilder av hva som utgjør en perfekt familie tenderer til å slå sprekker og miste sin betydning – over tid.

Ungdom

Blant barn av innvandrere til Norge er det betydelig oppslutning om kjønnslikestilling og økende aksept for homofili.

Unge med innvandrerbakgrunn som er født i Norge definerer seg i større grad som «norske», enn de som selv har innvandret. Samtidig opplever «ikke-hvite» og da særlig muslimer, barrierer mot å bli akseptert som norske.

Unge beholder den sterke familieorienteringen som preger foreldres hjemland, og tar bare i begrenset grad til seg det høye tillitsnivået i Norge.

Det kan spores kimer til generasjonskonflikter i skjæringsflaten mellom på den ene siden unges egne aspirasjoner og livsvalg, og på den annen siden deres lojalitet til familiens ofte mer tradisjonelle forventninger.

Mange unge rapporterer om mer konservative holdninger blant foreldre enn det de selv har, mens et mindretall rapporterer om alvorlige foreldrerestriksjoner i sine sosiale liv. Ungdom som er født i Norge er mindre utsatt for foreldrerestriksjoner enn de som selv har innvandret.

Tiltak

Offentlige myndigheter lente seg lenge tungt på sivilsamfunnet og deres forbyggende og avhjelpende innsats.

Etter hvert ble det etablert særskilte tiltak i offentlig regi, som minoritetsrådgivere på videregående og nå også ungdomsskoler, integreringsrådgivere på et utvalg utenriksstasjoner, et nasjonalt bo- og støttetilbud for ungdom som har brutt med sine familier, samt et fagmiljø i forvaltningen; «Kompetanseteamet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll» i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet.

Så langt har innsats mot negativ sosial kontroll og voldspraksiser som kan inngå i dette, blitt skilt fra generelle offentlige innsats mot vold i nære relasjoner. Dette synliggjøres ved at det fortsatt finnes en egen handlingsplan på feltet ved siden av handlingsplanen mot vold i nære relasjoner.

En viktig diskusjon er om man best integrerer forebygging og bistand mot slik kontroll og vold i det offentlige hjelpeapparatet gjennom «mainstreaming», særskilte tiltak – eller en kombinasjon av disse.

Pågående forskning

Fafo følger for tiden et tiltak med mentorfamilier- og beslektet innsats i regi av frivillige organisasjoner, med ambisjon om å støtte ungdom som har brutt med familiene sine.

Vi viderefører forskning på foreldre og ungdoms tilnærminger og følger etableringen av foreldreveiledning som en obligatorisk del av introduksjonsordningen.

Dette krever et system som er fleksibelt og lydhørt for nye flyktninggruppers behov. Derfor er det viktig at det tas hensyn til brukerperspektiver når kommunene utformer sine introduksjonsprogram.

Brukerne av introduksjonsprogrammet er imidlertid en sammensatt gruppe, med ulike behov og ønsker. Å ta hensyn til deres perspektiver kan være krevende. Det er ikke ett brukerperspektiv, men mange ulike, og introduksjonsprogrammet skal ideelt sett være utformet slik at det kan tilpasses en rekke ulike brukere.

Det er to ulike kanaler som kan brukes for å sikre slike brukerperspektiver:

1. Brukermedvirkning, der den enkelte bruker skal bli hørt når det utformes et undervisningstilbud for ham/henne.
2. Brukerundersøkelser, der flykninger med rett og plikt til opplæring får mulighet til å vurder innholdet i kurs og andre tjenester de får tilbud om.

Hvordan sikre brukermedvirkning

Skal brukerne påvirke og vurdere handlingsrommet sitt, trenger de å være informert om hvilke rettigheter og muligheter de har.

Har de svært lave forventninger til for eksempel hva slags undervisningstilbud de kan få, og de ikke er klar over hvilke rettigheter de har, kan de gi uttrykk for at de er fornøyd med tilbudet de får – selv om de egentlig ønsker seg noe helt annet.

Reell bruker-medvirkning forutsetter derfor at deltakerne vet hva slags tilbud de har krav på, hva de har muligheter for å søke om, hvilke begrensinger eller krav som knyttes til ulike tilbud, og hvilke muligheter de har for finansiering, barnepass og tilrettelagt opplæring.

Ikke minst er det viktig at de forstår hva de kan gjøre for å klage, og at de opplever at de kan klage på veiledere eller lærere til noen de opplever som upartiske.

Tips til gjennomføring av en brukerundersøkelse

• Informasjonsbehov: Tenk godt gjennom hva slags informasjon du trenger fra brukeren.Det kan være fristende å stille overordnede generelle spørsmål, som om de er fornøyde og om de trives. Men tenk gjennom hva du skal bruke informasjonen til. Om det viser seg at de ikke er fornøyde, vet du fremdeles lite om hvor skoen trykker. Forhåpentligvis er det noe de er fornøyde med, og andre ting de er mindre fornøyde med. Vær konkret nok til at du kan gjøre endringer på bakgrunn av den informasjonen du samler inn gjennom undersøkelsen.

• Anonymitet: Det er viktig at deltakerne opplever de kan være kritisk uten at det får konsekvenser for dem.Dersom de må fylle ut undersøkelsen i samme rom som programrådgivere eller lærere er det ikke sikkert at de opplever at de svarer anonymt.

• Kan de svare uten hjelp? Dersom undersøkelsen blir så vanskelig at lærere eller andre må hjelpe dem med å svare, oppleves ikke undersøkelsen lenger som anonym.Det kan være en idé å ha tilpassede undersøkelser til deltakere med ulikt utdannelsesnivå. De som har kun elementære lese- og skrivekunnskaper kan få noen få enkle spørsmål, mens andre deltakere får et spørreskjema som er litt mer utfyllende.

• Blir språk en hindring for brukerdeltakelse? Vil du ha gode svar du kan stole på, må du legge til rette for at de kan svare på brukerundersøkelser på et språk de behersker godt.